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第二节 新经济政策与马来人经济支配地位的形成
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马来亚独立，马来西亚建立后，在经济方面，基本上延续了殖民地时期的旧的发展路线，马来人与华人之间的经济差距也未得到有效改观。值得注意的是，马来人政治领袖在分析1969年“五一三”事件之所以发生的原因时认为，其根本原因乃是马来人长期处于经济社会发展的落后状态，换言之，就是马来人处于经济上的“被支配”地位使然的。所以，若要保证类似“五一三”事件的事件不再发生，就必须通过国家的强制干预来彻底扭转这一局面，于是始有“新经济政策”的颁布和施行。在马来西亚的历史上，此后的20年，即从1971年至1990年的20年间，就被称做“新经济政策时期”。
新经济政策的两大发展目标：一是消除贫困，这是一项被宣布为不分种族的经济社会发展行动。由于马来西亚的贫困问题，在很大程度上被认为是马来人问题，所以，消除贫困也就以消除马来人的贫困为主。二是社会重组，即让马来人走出农业、农村，全面参与国家的经济社会发展进程，以改变殖民地时期种族与经济职能相关联的局面和马来人传统的农民形象。新经济政策的实质是发展马来人的经济，提升马来人的经济地位，令他们在国家经济生活中取得支配地位，以与其已有的政治支配地位相匹，并为这一政治支配地位奠定更加坚实的基础。总之，逐渐实现和巩固马来人在国家中的全面支配地位，这是马来西亚族群政治史的一个实质性、根本性的线索。所以，马来西亚20世纪七八十年代推行的新经济政策，正如许多分析人士指出的那样，体现了土著（马来人）至上主义的精神。“新经济政策也被看成是刚获独立的第三世界国家要将资本和就业机会本地化，同时要控制和占有天然资源和资本的民族主义经济。只是，在马来西亚，所谓的民族主义经济纯属马来人的，它与其他民族毫无关系。”当然，这并不否定历史上发展马来人经济的客观正当性与合理性，而仅是就马来人政治领袖的某种主观意图以及他们在族群公平问题上无视非马来族群的同样正当合理的要求而言的。
与新经济政策的制定和实施相关的一些政府努力，独立以来一直在进行着，新的经济政策与以往相比，其不同之处就是在信托制发展策略下，政府通过实行国家资本主义，对经济社会发展进程施加全面的强制性干预。正如有关学者所指出的，新经济政策实质上是一项以信托制为基础的独特发展策略，这项策略有两个基本特色，这就是：第一，对财政开支、资源分配和投资重点的选择是按照信托管理人所定的条件和方法，在没有竞争的情况下做出。第二，经济资源的控制权和拥有权被分开，控制权掌握在信托管理人手中。信托管理人则由两个阶层组成，第一阶层即上层是一小撮制定政策目标的政治决策者，第二阶层是他们下面的一大群公共服务官员和工作人员，他们扮演着中间人的角色，负责实施、推行和监督各项信托制度下所制定的计划和工程。
仅就半岛马来西亚居民的生活状况而言，到1970年尚有49.3%的家庭收入处于贫困线（按每人每月为M$33计）以下，其中，约75%为马来人。当年马来人的大多数人口还分布在农村，城市人口约占28%。就地区而言，以马来人为主的北部各州如吉兰丹、丁加奴、玻璃市和吉达，即使在新经济政策实施后，也未能及时改变其落后状态，当然这与政府的经济开发项目分布不均衡有很大关系。所以，政府的消除贫困的任务主要是针对马来人农村和农业地区而进行的，并且也以实施农业开发项目为主，具体包括让马来农民获得土地、有形资产，为他们提供培训和公共设施。早在1969年“五一三”事件发生以前，在协助马来人发展经济方面，马来西亚已成立了若干政府部门，并实施了许多有力的措施。20世纪70年代，这些部门和措施仍在继续发挥作用，但效果还是体现得较为缓慢。所以，1981年Dr Mahathir Mohmad任首相后，便进一步加大了消除贫困的力度。1984年，政府制定了国家农业政策（the National Agricultural Policy），目标是通过提高土地利用效率，为农民提供支持服务，来振兴农业。到1988年底，在联邦土地开发局(FELDA)等部门的努力下，通过土地开发，共在2072290公顷土地上安置了224700农业人口。仅从1986年到1990年间，在落实国家农业政策中，就有共782197公顷土地新投入生产，另有116000公顷土地得到重新修整，还有802000公顷土地得到新的开垦。此外，借助农业开发项目(the InSitu Agricultural Development Programmes/IADP)，又有342000公顷土地被开发使用，该项目还尤其为小型橡胶园主和稻农提供了技术、基础设施以及配套服务等，以此来提高其生产率和增加收入。结果在半岛马来西亚，农业贫困家庭从1970年的58.70%下降到了1989年的19.3%。此期间，农村青年进城务工和妇女参加工作，都对消除农民贫困问题起了有益的作用。不过，新经济政策时期，在消除贫困方面虽然取得了很大的成绩，但也存在着地区和部门不平衡问题，如前述以吉兰丹为主的北部诸省以及padi农民与小型橡胶、椰子种植者的贫困问题都未能得到很好的解决。不过，这一时期非马来族群的贫困问题，如新村的华人、园丘的印度工人以及原始马来人(Orang Asli)的生活困难状况，也得到政府的承认和重视，并在教育、卫生、娱乐设施等方面有所改善。不过，东马两州众多土著族群的贫困问题仍较严重。所以，解决贫困，在马来西亚的后新经济政策时期，仍然是其所面临的一项长期的任务。
与消除贫困相比，对马来人影响更大的，还是马来西亚在新经济政策时期所实施的社会重组。这项任务在一开始就有非常明确的数字化指标，这就是到1990年，马来人拥有的公司股权将从2.4%提高到30%，华人从27.2%提高到40%，外国人则下降至30%。（下表列出了1970年半岛马来西亚种族，部门公司股权拥有情况，可做参考）就在制定这一发展目标的过程中，政府还明确指出，上述目标将通过持续的经济增长，而不是对现有资源进行重新分配来实现，认为只有这样才“不会有任何族群蒙受损失，或者感到在（实施）过程中被剥夺”。
马来西亚在新经济政策时期所发生的社会重组，与消除贫困的任务主要局限于第一产业即传统的农业领域不同，基本上是在第二、第三产业即现代经济领域中进行的。这期间，从马来西亚整体经济的发展过程看，亦正在经历着由农业到制造业的重大转变，如到1990年，农业对GDP的贡献已由1970年的31%下降到19%，制造业则相应地从13%上升到44%。1980年，时任工商部长的Dr Mahathir Mohmad创建了马来西亚重工业公司(theHeavy Inductry Corporation of ysia，后改名重工业公司控股／HICOM Holdings)，该公司的最重要的成就是与日本三菱公司合作，创办了国家汽车企业(Perusahaan Otosional/theNationalAutomobileIndustry)，生产了自有品牌Proton轿车。在很大程度上，马来西亚的社会重组，正是倚重了制造业的发展，即得利于国家的工业化进程。
鉴于以马来人为主的马来西亚土著在当时的情况下参与国家现代经济过程，一缺乏资金积累，二缺乏管理人才，政府遂动用国家财政和政府部门的力量来进行强制性的干预，具体做法为成立国家企业，培养马来资产阶级，并为此成立了三类机构，一是提供基础服务的政府部门所属的企业；一是土著信托董事会( manah Rakyat/il of Trust for IndigenousPeople)、国家有限公司（又称“国企”，Perbadanan Nasional Berhad/PERNAS-the National Corporation Ltd）和国家石油公司(PetroliamNasional Bhd/PETRONAS-the National Petroleum Ltd)等类公司；一是各州经济开发公司。其中，国家有限公司对激励马来人参与工商业活动所起到的作用最为重要，也最有效率。这些大型机构除帮助马来企业进入外国人和当地华人控制的工商领域外，本身也进行风险投资，其目的是将控制权最终转移给马来人。这些新的国家机构还通过国民单位信托公司( Amanah Saham Nasional/the National Unit Trust，由国民投资公司/Pern NasionalBerhad/PNB-the National Equity Corporation于1981年1月成立）代马来人购买股票，以实现新经济政策规定的马来人拥有公司股权30%的目标，在其推动下，到1990年，马来人的这一拥有权已由1970年的2.4%提升到20.3%。
在实现社会重构过程中，一项新法令的影响是不可低估的，这就是1975年政府颁布的《工业协调法令>( the Industrial Co-ordination Act of 1975)，法令加强政府对制造领域的控制，要求该领域内股东基金达RMlO万以上，雇用25名工人以上的非马来企业，须转让至少30%的股权给马来股东；马来人在企业工人中所占比例也要符合马来人口的比例，即至少50%。该法令由于遭到华人和外国企业的反对，1977年做了修改，“在新的条件下，股东基金达RM25万，雇用工人达25名以上企业，必须获得制造业执照，固定投资额在RM50万以上的企业，必须依照土著30%股权进行资产重构。”“华人企业界广泛认为，该法令是新经济政策各项措施中最残酷的。”20世纪80年代初Dr Mahathir Mohmad出任首相后，另一项对实现社会重组目标起直接影响作用的政策亦在酝酿之中，这就是私有化政策（私有化的目标主要是马来人）。1981年，政府为执行新经济政策的支出，占当年GDP的19.7%，已成为巨大的负担。这是促使私有化政策出台的重要原因之一。而20世纪80年代逐步开始的私有化在使国家控制的财富转移给马来人的过程中起到了极其重要的作用。
为实现新经济政策的社会重组目标，政府还加大了落实宪法所规定的马来人享有的各项特权的力度，尤其在高等教育和工商业执照方面予马来人以特殊待遇。“实现目标的关键要素是针对马来人进行教育重组。”到新经济政策时期结束时，马来西亚已有7所大学和3所学院，由于实行定额（固打）制，新的高等教育机会更多地为马来人所享有，因此，各种马来人的技术和管理人才在新经济政策期间有了极大的发展。1970年，在专业领域，仅有40名会计人员、79名医生和33名工程师为马来人。到1997年，这些职业中的马来人已分别激增为1766名、4 508名和11 481名。政府为支持马来学生获得高等教育，还向他们提供了大量的奖学金。根据1983年的一项调查，每3名马来亚大学生中，有2名持有政府奖学金；而每5项奖学金，有4项是颁给马来人的。华裔学生仅获奖学金名额的14.4%，印裔学生为4.35%，东马的学生2.9%。还有一项政府措施对推动马来人教育起到了很大的作用，这就是：到1982年，所有国民小学和中学都已将马来语作为主要教学媒介语，并从1983年开始，高等院校中也逐渐以马来语取代英语为主要教学媒介语。在工商执照方面对马来人的倾向亦同样明显，如1983年，73.5%的伐木执照和63.9%的道路运输执照颁发给了马来人，而这些部门原本是华人占支配地位的。
总之，马来西亚的新经济政策指导下的经济活动，实质上乃是一个与其族群政治相符合、相一致的种族经济，它以族群政治为前提，反过来，又构成族群政治的基础，且两者有共同的目标，即共同构筑马来族群的全面支配地位。
马来亚独立，马来西亚建立后，在经济方面，基本上延续了殖民地时期的旧的发展路线，马来人与华人之间的经济差距也未得到有效改观。值得注意的是，马来人政治领袖在分析1969年“五一三”事件之所以发生的原因时认为，其根本原因乃是马来人长期处于经济社会发展的落后状态，换言之，就是马来人处于经济上的“被支配”地位使然的。所以，若要保证类似“五一三”事件的事件不再发生，就必须通过国家的强制干预来彻底扭转这一局面，于是始有“新经济政策”的颁布和施行。在马来西亚的历史上，此后的20年，即从1971年至1990年的20年间，就被称做“新经济政策时期”。
新经济政策的两大发展目标：一是消除贫困，这是一项被宣布为不分种族的经济社会发展行动。由于马来西亚的贫困问题，在很大程度上被认为是马来人问题，所以，消除贫困也就以消除马来人的贫困为主。二是社会重组，即让马来人走出农业、农村，全面参与国家的经济社会发展进程，以改变殖民地时期种族与经济职能相关联的局面和马来人传统的农民形象。新经济政策的实质是发展马来人的经济，提升马来人的经济地位，令他们在国家经济生活中取得支配地位，以与其已有的政治支配地位相匹，并为这一政治支配地位奠定更加坚实的基础。总之，逐渐实现和巩固马来人在国家中的全面支配地位，这是马来西亚族群政治史的一个实质性、根本性的线索。所以，马来西亚20世纪七八十年代推行的新经济政策，正如许多分析人士指出的那样，体现了土著（马来人）至上主义的精神。“新经济政策也被看成是刚获独立的第三世界国家要将资本和就业机会本地化，同时要控制和占有天然资源和资本的民族主义经济。只是，在马来西亚，所谓的民族主义经济纯属马来人的，它与其他民族毫无关系。”当然，这并不否定历史上发展马来人经济的客观正当性与合理性，而仅是就马来人政治领袖的某种主观意图以及他们在族群公平问题上无视非马来族群的同样正当合理的要求而言的。
与新经济政策的制定和实施相关的一些政府努力，独立以来一直在进行着，新的经济政策与以往相比，其不同之处就是在信托制发展策略下，政府通过实行国家资本主义，对经济社会发展进程施加全面的强制性干预。正如有关学者所指出的，新经济政策实质上是一项以信托制为基础的独特发展策略，这项策略有两个基本特色，这就是：第一，对财政开支、资源分配和投资重点的选择是按照信托管理人所定的条件和方法，在没有竞争的情况下做出。第二，经济资源的控制权和拥有权被分开，控制权掌握在信托管理人手中。信托管理人则由两个阶层组成，第一阶层即上层是一小撮制定政策目标的政治决策者，第二阶层是他们下面的一大群公共服务官员和工作人员，他们扮演着中间人的角色，负责实施、推行和监督各项信托制度下所制定的计划和工程。
仅就半岛马来西亚居民的生活状况而言，到1970年尚有49.3%的家庭收入处于贫困线（按每人每月为M$33计）以下，其中，约75%为马来人。当年马来人的大多数人口还分布在农村，城市人口约占28%。就地区而言，以马来人为主的北部各州如吉兰丹、丁加奴、玻璃市和吉达，即使在新经济政策实施后，也未能及时改变其落后状态，当然这与政府的经济开发项目分布不均衡有很大关系。所以，政府的消除贫困的任务主要是针对马来人农村和农业地区而进行的，并且也以实施农业开发项目为主，具体包括让马来农民获得土地、有形资产，为他们提供培训和公共设施。早在1969年“五一三”事件发生以前，在协助马来人发展经济方面，马来西亚已成立了若干政府部门，并实施了许多有力的措施。20世纪70年代，这些部门和措施仍在继续发挥作用，但效果还是体现得较为缓慢。所以，1981年Dr Mahathir Mohmad任首相后，便进一步加大了消除贫困的力度。1984年，政府制定了国家农业政策（the National Agricultural Policy），目标是通过提高土地利用效率，为农民提供支持服务，来振兴农业。到1988年底，在联邦土地开发局(FELDA)等部门的努力下，通过土地开发，共在2072290公顷土地上安置了224700农业人口。仅从1986年到1990年间，在落实国家农业政策中，就有共782197公顷土地新投入生产，另有116000公顷土地得到重新修整，还有802000公顷土地得到新的开垦。此外，借助农业开发项目(the InSitu Agricultural Development Programmes/IADP)，又有342000公顷土地被开发使用，该项目还尤其为小型橡胶园主和稻农提供了技术、基础设施以及配套服务等，以此来提高其生产率和增加收入。结果在半岛马来西亚，农业贫困家庭从1970年的58.70%下降到了1989年的19.3%。此期间，农村青年进城务工和妇女参加工作，都对消除农民贫困问题起了有益的作用。不过，新经济政策时期，在消除贫困方面虽然取得了很大的成绩，但也存在着地区和部门不平衡问题，如前述以吉兰丹为主的北部诸省以及padi农民与小型橡胶、椰子种植者的贫困问题都未能得到很好的解决。不过，这一时期非马来族群的贫困问题，如新村的华人、园丘的印度工人以及原始马来人(Orang Asli)的生活困难状况，也得到政府的承认和重视，并在教育、卫生、娱乐设施等方面有所改善。不过，东马两州众多土著族群的贫困问题仍较严重。所以，解决贫困，在马来西亚的后新经济政策时期，仍然是其所面临的一项长期的任务。
与消除贫困相比，对马来人影响更大的，还是马来西亚在新经济政策时期所实施的社会重组。这项任务在一开始就有非常明确的数字化指标，这就是到1990年，马来人拥有的公司股权将从2.4%提高到30%，华人从27.2%提高到40%，外国人则下降至30%。（下表列出了1970年半岛马来西亚种族，部门公司股权拥有情况，可做参考）就在制定这一发展目标的过程中，政府还明确指出，上述目标将通过持续的经济增长，而不是对现有资源进行重新分配来实现，认为只有这样才“不会有任何族群蒙受损失，或者感到在（实施）过程中被剥夺”。
马来西亚在新经济政策时期所发生的社会重组，与消除贫困的任务主要局限于第一产业即传统的农业领域不同，基本上是在第二、第三产业即现代经济领域中进行的。这期间，从马来西亚整体经济的发展过程看，亦正在经历着由农业到制造业的重大转变，如到1990年，农业对GDP的贡献已由1970年的31%下降到19%，制造业则相应地从13%上升到44%。1980年，时任工商部长的Dr Mahathir Mohmad创建了马来西亚重工业公司(theHeavy Inductry Corporation of ysia，后改名重工业公司控股／HICOM Holdings)，该公司的最重要的成就是与日本三菱公司合作，创办了国家汽车企业(Perusahaan Otosional/theNationalAutomobileIndustry)，生产了自有品牌Proton轿车。在很大程度上，马来西亚的社会重组，正是倚重了制造业的发展，即得利于国家的工业化进程。
鉴于以马来人为主的马来西亚土著在当时的情况下参与国家现代经济过程，一缺乏资金积累，二缺乏管理人才，政府遂动用国家财政和政府部门的力量来进行强制性的干预，具体做法为成立国家企业，培养马来资产阶级，并为此成立了三类机构，一是提供基础服务的政府部门所属的企业；一是土著信托董事会( manah Rakyat/il of Trust for IndigenousPeople)、国家有限公司（又称“国企”，Perbadanan Nasional Berhad/PERNAS-the National Corporation Ltd）和国家石油公司(PetroliamNasional Bhd/PETRONAS-the National Petroleum Ltd)等类公司；一是各州经济开发公司。其中，国家有限公司对激励马来人参与工商业活动所起到的作用最为重要，也最有效率。这些大型机构除帮助马来企业进入外国人和当地华人控制的工商领域外，本身也进行风险投资，其目的是将控制权最终转移给马来人。这些新的国家机构还通过国民单位信托公司( Amanah Saham Nasional/the National Unit Trust，由国民投资公司/Pern NasionalBerhad/PNB-the National Equity Corporation于1981年1月成立）代马来人购买股票，以实现新经济政策规定的马来人拥有公司股权30%的目标，在其推动下，到1990年，马来人的这一拥有权已由1970年的2.4%提升到20.3%。
在实现社会重构过程中，一项新法令的影响是不可低估的，这就是1975年政府颁布的《工业协调法令>( the Industrial Co-ordination Act of 1975)，法令加强政府对制造领域的控制，要求该领域内股东基金达RMlO万以上，雇用25名工人以上的非马来企业，须转让至少30%的股权给马来股东；马来人在企业工人中所占比例也要符合马来人口的比例，即至少50%。该法令由于遭到华人和外国企业的反对，1977年做了修改，“在新的条件下，股东基金达RM25万，雇用工人达25名以上企业，必须获得制造业执照，固定投资额在RM50万以上的企业，必须依照土著30%股权进行资产重构。”“华人企业界广泛认为，该法令是新经济政策各项措施中最残酷的。”20世纪80年代初Dr Mahathir Mohmad出任首相后，另一项对实现社会重组目标起直接影响作用的政策亦在酝酿之中，这就是私有化政策（私有化的目标主要是马来人）。1981年，政府为执行新经济政策的支出，占当年GDP的19.7%，已成为巨大的负担。这是促使私有化政策出台的重要原因之一。而20世纪80年代逐步开始的私有化在使国家控制的财富转移给马来人的过程中起到了极其重要的作用。
为实现新经济政策的社会重组目标，政府还加大了落实宪法所规定的马来人享有的各项特权的力度，尤其在高等教育和工商业执照方面予马来人以特殊待遇。“实现目标的关键要素是针对马来人进行教育重组。”到新经济政策时期结束时，马来西亚已有7所大学和3所学院，由于实行定额（固打）制，新的高等教育机会更多地为马来人所享有，因此，各种马来人的技术和管理人才在新经济政策期间有了极大的发展。1970年，在专业领域，仅有40名会计人员、79名医生和33名工程师为马来人。到1997年，这些职业中的马来人已分别激增为1766名、4 508名和11 481名。政府为支持马来学生获得高等教育，还向他们提供了大量的奖学金。根据1983年的一项调查，每3名马来亚大学生中，有2名持有政府奖学金；而每5项奖学金，有4项是颁给马来人的。华裔学生仅获奖学金名额的14.4%，印裔学生为4.35%，东马的学生2.9%。还有一项政府措施对推动马来人教育起到了很大的作用，这就是：到1982年，所有国民小学和中学都已将马来语作为主要教学媒介语，并从1983年开始，高等院校中也逐渐以马来语取代英语为主要教学媒介语。在工商执照方面对马来人的倾向亦同样明显，如1983年，73.5%的伐木执照和63.9%的道路运输执照颁发给了马来人，而这些部门原本是华人占支配地位的。
总之，马来西亚的新经济政策指导下的经济活动，实质上乃是一个与其族群政治相符合、相一致的种族经济，它以族群政治为前提，反过来，又构成族群政治的基础，且两者有共同的目标，即共同构筑马来族群的全面支配地位。